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【专家论水】周宏春:建设海绵城市以免雨季“看海”

时间:2016-10-13 11:54

作者:周宏春

凤凰平台近年来,“城市看海”引发热议,因为在雨季会有一些城市受淹,每当此时,人们都会追问城市下水道,因为它是 “城市的良心”。水是生命之源、生产之要、生态之基,也见诸于政府文件和领导讲话,表明有水城市就有活力。另外,郑州、徐州等黄河中下游城市“城下有城”被考古界证实,黄河之水携带大量泥沙曾经将这些城市淹没、掩埋,后代人又在原址上建起了新城。因此,要在我国新型城市化进程中协同推进海绵城市建设,做好城市排水的同时,也要防范安全风险,保障人民生命财产安全。

海绵城市是一个全新理念,源于城市雨水利用和排洪防涝,力图通过对城市规划和建设的管控,采用影响小的“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程措施,就近收集、存蓄、渗透和净化雨水,控制城市雨水径流,补充地下水,“源头分散”、“慢排缓释”,最大限度地减少城市建设对水文循环和生态系统的干扰。海绵城市也是一个形象比喻,就是改变传统的建大管子、以快排为特征的雨水管理思路,尊重自然、顺应自然,让城市如同“海绵”般地“呼吸吐纳”,让雨洪“化害为利”,建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。

2015年9月29日,国务院常务会议提出,海绵城市要与棚户区、危房改造和老旧小区更新相结合,与地下管廊建设结合;在城市新区、各类园区、成片开发区全面推进海绵城市建设。“十三五”规划纲要提出,“加强城市防洪防涝与调蓄、公园绿地等生态设施建设,支持海绵城市发展,完善城市公共服务设施”。2015年10月11日,《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》下发,要求通过海绵城市建设,将70%的降雨就地消纳和利用。

住建部、水利部等部门在推进海绵城市建设中,重视增强建筑小区、公园绿地、道路绿化带等的雨水消纳功能,在非机动车道、人行道等扩大使用透水铺装;从“源头减排、过程控制、系统治理”着手,协同解决城市内涝、雨水收集利用和黑臭水体治理等问题;启动了两批30个城市海绵城市建设试点,在内涝缓解、水体质量改善、技术促进、运作模式和社会认可等方面取得了初步进展。而在技术力量、社会资本参与、建设项目小散多等方面则还存在一些不足。总体上看,我国的海绵城市建设仍处于探索阶段。

凤凰平台顶层设计。要明确海绵城市建设的指导思想和基本原则、重点任务和保障措施,以解决城市雨水收集利用、防洪防涝、黑臭水体治理为突破口,提高城市防涝能力,扩大公共产品供给,以利修复城市的水生态、涵养水资源;发挥自然生态功能和人工干预功能,逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛效应有缓解,促进人与自然和谐发展。在城市总体规划、专项规划和工程规划中落实海绵城市建设要求,对城市供水、防洪防涝、节水、中水利用、污水治理等领域进行统筹协调和系统规划,在城市水系、道路广场、园林绿化、居住区、工商业区建设中强化海绵城市设计,细化指标目标,确保预期目标的实现。

凝聚共识。我国一些城市呈现出资源型缺水和雨季受淹并存特征。为什么那么多城市缺水?一个重要的原因是水泥地太多,雨水来了只能当废水排走;涵养水源的林地、草地、湖泊、湿地被占用了不少,打断了水的自然循环,地下水也越抽越深。解决城市缺水问题,必须顺应自然,在提升城市排水能力时优先考虑把雨水存起来,更多地利用自然力量排水。我国海绵城市建设尚未形成成熟做法和经验,大多数城市还是以雨水排出优先。主要考虑城市水安全,也没有一套照搬的通行做法。因此,应总结现有试点经验,通过海绵城市建设,将富余雨水补给地下水,建成大排水管与渗水设施贯通、“海绵”地块与整体协调的雨水收集储蓄、开发利用、黑臭水体治理、防洪减灾一体化的水资源科学管理模式。

问题导向。我国的一些城市地下管线老化、逢雨必涝、拉链马路、垃圾围城,与居民生活密切相关的基础设施问题屡有出现。随着城市数量和规模的急剧扩大,治理“城市病”问题成为城市治理的紧迫任务。让城市不再“看海”,要从原因分析入手。城市内涝受淹的原因,大致包括气候变化或厄尔尼诺现象造成突发降水强度大、地面塌陷、局部地理条件不利于排水;已建排水管网的排水速度和覆盖密度满足不了城市范围扩大的需求;城市建成区地表不断硬化,径流系数明显提升,雨水下得急造成大范围积水;传统的解决暴雨洪水思路是尽快把雨水排掉而不是利用等。只有以解决问题为出发点,加强城市地基地质调查勘察,才能对症下药解决城市“看海”问题。

凤凰平台夯实基础。统筹空间规划,按照海绵城市“渗、滞、蓄、净、用、排”等原则,注重“多规合一”及其部门间的规划衔接。从实际出发,组织开展雨水净化、利用技术研究与应用示范,结合城市生态保护、土地利用、绿地系统、市政设施、环境保护等领域实际合理确定城市年径流总量控制率,提高洪水排泄能力,并做好应急预案。设立雨水利用监测点,对雨水花园、生态滤沟的水质净化、水量削减、负荷承载等指标进行监测,以便为海绵城市建设奠定科学基础。突出面源污染处理、雨水收集利用、暴雨期应急能力提升等问题,因地制宜出台经济务实的治理措施和技术路线图,并细化为施工图。

黑臭治理。《水污染防治行动计划》将城市黑臭水体治理放在重要位置,提出了攻关目标、重点任务和保障措施。城市黑臭水体大多是“死水一潭”,水质因水流不畅而恶化;城市径流污染主要来自街道的固形物并由径流携带。因此,城市排水管网一定要接通排洪河段,以免发生大规模的内涝或受淹。治理城市水污染,要恢复水体自我净化功能的途径,通过园林、植物的配置,恢复受损的水生态和水体的自我净化能力。黑臭水体治理,一要通过调整产业结构,减少新增污染源排入水体;二要“让水流动起来”、“流水不腐”,尽可能恢复水体的自净能力;三要采取“水陆空立体防范措施”,力争水质不再恶化甚至得到改善。

经济合理。中央财政将连续三年为“海绵城市”建设试点提供资金支持,试点城市吸引社会资金也超过500亿元,无疑将引导和鼓励更多城市在海绵城市建设、生态建设和防灾减灾等方面的协调发展。海绵城市建设,需要排水防涝设施、城镇污水管网建设、雨污分流改造、雨水收集利用设施、污水再生利用、漏损管网改造等项目规划和建设,住建部提出了海绵城市、黑臭水体整治、大管廊等三大工程,并提出工程进度和考核目标,测算出海绵城市的建设成本在1.6亿—1.8亿元/平方公里;其中渗、滞、蓄等源头减排约占1/3。应发挥市场配置资源的决定性作用,以小区、社区为单位,采用生态措施,以尽可能少的资金投入协同解决“城市病”和可持续发展问题。

完善法规。研究制定《城市雨水利用规范和条例》,形成硬约束和长效机制。制定技术标准,提出海绵城市建设技术路线图。加强标准引领,严格规划设计条件,土地出让严格控制地下建筑密度。推广绿色建筑,推广太阳能综合利用、地源热泵、外墙外保,温和节地、节材、节水、节能等绿色建筑技术。因地制宜,构建以透水地面覆盖率、雨水综合利用率、绿化覆盖率、排涝防洪标准等为主的指标体系,既要符合国家最新出台的海绵城市建设技术标准要求,又要基于当地实际进行创新,自建项目强制性执行,社会项目激励性推广,进而对海绵城市建设进行考核。

形成合力。海绵城市建设涉及规划、土地、环保、建设、执法等各方面,应加强部门间的协调和全生命周期的监督管理,完善具有引导性和竞争性的综合治理结构。工信部、国土资源部、环保部、水利部、住建部等部门,应加强集成、形成合力,统筹推进海绵城市、智慧城市建设。治理黑臭水体,环保部、水利部等不仅要在公布黑臭水体名单上联合,还要从示范工程中找到操作模式和运行机制,关键是克服部门执法权限及行政地域权限,以便收到协同效果。

建设海绵城市是民生工程,要摈弃单一思维和传统发展模式,不仅要用好城市雨水也要防灾减灾,让雨季的城市不再“看海”,并为子孙后代的生存和发展留出更多空间。

(作者系国务院发展研究中心社会发展部副巡视员、研究员)


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