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傅涛:供水价格新政线上讨论会达成的三大共识性建议

凤凰平台时间: 2020-05-07 10:07

来源: E20供水研究中心

作者: 傅涛

日前,国家发改委会同有关部门研究起草了《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费进一步提升服务质量的意见(征求意见稿)》《城镇供水价格管理办法(征求意见稿)》《城镇供水定价成本监审办法(征求意见稿)》,并于2020年4月10日至2020年5月9日向社会公开征求意见。为集结行业力量,推动完善价格政策,E20供水联盟在4月23日成功举办了“供水价格新政线上研讨会”。会上,E20环境平台首席合伙人、E20研究院院长、供水服务促进联盟理事长傅涛就供水价格改革的四个核心话题与同行开展交流,达成多项共识。

供水价格是老百姓日常生活关注的话题,也是供水企业经济管理的核心。围绕供水价格开展的政策修订,牵动着每一位供水人的心。

凤凰平台日前,《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费进一步提升服务质量的意见(征求意见稿)》《城镇供水价格管理办法(征求意见稿)》《城镇供水定价成本监审办法(征求意见稿)》(以下分别简称“规范水电气暖收费”、“供水价格管理办法”、“成本监审办法”)在国家发改委官网上公布并公开征求意见。由于上一版的价格管理办法和成本监审办法(试行)分别是1998年和2010年出台,距今年份已久,外部环境和行业本身都发生了巨大的变化,因此,价格新政的公布在行业内激起强烈反响,供水企业纷纷开始整理反馈意见。E20供水联盟也于4月23日成功举办了“供水价格新政线上研讨会”(相关阅读→速来围观!27家企业线上研讨供水价格新政)。会上,E20环境平台首席合伙人、E20研究院院长、供水服务促进联盟理事长傅涛就供水价格改革的三个核心话题与同行进行了分享。

在进入具体的条款讨论之前,不妨先对供水价格制定和调整的一些前提和原则进行梳理,这样一方面能够从供水行业的发展规律和供水价格的脉络体系中找到着手点,促使行业内达成共识、形成合力;另一方面,也能够通过换位更清晰地理解政策背后的原因和逻辑,以便与主管部门反馈意见时更顺畅地进行沟通。

一、把握供水价格改革的初心

傅涛表示,三份文件出台的初心在《规范水电气暖收费》政策中体现得很明确,“深化供给侧结构性改革和放管服改革,优化营商环境,减轻用户负担,促进公用事业行业可持续发展”。这里面其实有两层含义,首先是要通过清理规范相关收费减轻社会负担,提升服务质量,提高人民群众满意度,并且要进一步改善营商环境,降低实体经济成本;再是促进公用事业提高生产经营效率和市场竞争力,推动公用事业健康发展。

那么,如何利用好这个机遇,既满足党中央、国务院优化营商环境、强化公用事业价格监管的要求,又能够推动企业可持续发展,是供水行业需要共同思考的话题。这就需要发挥先利他后利已,通过利他来利己的精神。

傅涛强调,三份文件的颁发是为了理顺用户的困境,水价改革一定要从人民的“三感”出发。水价承载着供水服务的价值,供水价格首先要保障区域范围内的供水用水安全,推动实现供水服务的充分化、均等化,满足人民日益增长的美好生活需要,同时也要能够保障供水企业良性运转、健康可持续发展。(相关阅读→傅涛:巧借时代东风,把握供水发展新逻辑(上)傅涛:巧借时代东风,把握供水发展新逻辑(下)

供水企业要把握好政策文件和供水价格改革的初心,积极参与价格新政意见反馈。

二、属地差异较大的条款建议由地方具体制定

供水、供电、供气、供暖经常作为并列的公用事业行业出现在政策文件里。其实,它们既有因网络型自然垄断所带来的相似性,也有各自独一无二的个性。这种公用事业行业的统一性和特殊性也反映在价格制定的过程中。

他们的统一性在于均以“准许成本+合理收益”为原则。他们的特殊性在于电力价格由国家层面统一管理和核定;天然气价格改革的目标是“管住中间,放开两头”,即气源和销售价格放开由市场形成,对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则要严格监管;供暖行业有季节性差异和南北差异;供水是最能完整反映属地差异的公用事业行业。

我国各地的水资源禀赋和供水系统差别巨大,原水水质、输水距离、供水规模、区域面积、供水管网状况、地势因素、抄表到户情况、服务程度等不尽相同,由此反映到供水成本上也会千差万别,再加上各地产业结构和社会承受能力也不同,那么供水价格的地域性差异就将十分显著。

因此,供水价格制定需要充分反映属地特征,不宜做出过多“一刀切”的规定,建议将更多的事权下放到地方。这也符合我国深化“放管服”改革的要求和趋势。

傅涛建议,制定水价时原则性的条款应由国家发改委颁发的《供水价格管理办法》和《成本监审办法》明确,而对于属地差异较大的条款,具体管理细则由地方政府结合当地的经济发展水平和行业发展实际情况进行制定更为妥当。比如动态调整机制、平衡账户调节池、价格调整的周期和启动条件、激励供水服务质量的价格形成等,都给各地留出落地探索的空间,这样也有利于各地切实有效地执行价格政策。

属地供水企业也应大力探索,创新供水价格机制,充分调动自身的积极性,以提升企业的管理效率和服务质量。

三、供水价格的“四大平衡”原则

E20供水研究中心出品的《2018年全国65个城市(地区)水价专题报告》中指出,水价对于不同主体有着不同的意义。对地方政府来说,既希望供水设施投资能够满足城市经济社会发展的需要,也希望通过综合考虑社会总体情况对水价调整进行控制;对于供水企业来说,水价作为供水行业经济管理的核心,是维持企业生存,促进企业发展的驱动力;对于民众来说,他们更期望水价与供水质量、供水服务相匹配。由此可见,因为各方立场的不同,供水价格的制定和调整,是一个多方寻求平衡的过程。

 其一,供水价格调整需要平衡政府和公众的关系。

傅涛曾在《水价二十讲》中提出一个十分精辟的“支点理论”:当企业绩效作为支点时,政府支付和用户支付分别位于天平的两端。一方的少付必然以另一方的多付为前提。现实情况中,政府、自来水公司、市民的三元关系错位,时而企业支付多,时而政府财政支持多,但在水价问题上无论哪一方负担过多都会导致整个体系的失衡,使得供水公共服务的效率降低。

供水价格,本质上是在调节政府、供水企业、公众之间的边界和关系。那么水价改革其实有助于厘清三方各自的角色:政府加强履行对供水服务的监管职责、保障服务效果,企业获得可持续发展的动力,用户也可接受因服务提升而带来的合理水价变化。三方达到一个默契的平衡点。

此外,三方的责权利也需要更加清晰。比如一些城市在供水基础设施建设中政府和企业投入的分担机制不够清晰,过于依赖水价调整消化投入,如果财政投入或补贴缺位,将会大大加重企业和公众的负担;一些不能进入价格的成本,也需要政府给予供水企业合理的补贴。再比如二次供水设施产权问题的复杂性和矛盾性,使得二次供水改造接管推进缓慢,企业在面对二次供水问题时踟蹰不前。

其二,供水价格制定需要平衡居民与非居民的关系。

各类用户用水量加权计算后得出的综合水价,对供水企业更具有实质性的意义。当综合水价作为支点时,天平的两端分别是居民和非居民,“一方的少付必然以另一方的多付为前提”同样成立。按照发改委2018年出台的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》要求,“逐步将居民用水价格调整至不低于成本水平,非居民用水价格调整至补偿成本并合理盈利水平”,对于供水企业而言,其盈利点将更多地转向特种用水和非居民用水。这是属于居民和非居民之间的平衡。

其三,供水价格制定需要平衡普通用户和低收入群体或产业发展扶持对象的关系。

因为供水具有公共服务的属性,收取水费必须考虑对低收入人群的保障,在本次《供水价格管理办法》修订中也提到政府会把这一部分减免的水费补贴给供水企业。另外,一些地区为促进产业发展,或是像此次疫情后为助力中小企业复工复产,多地都采取临时下调非居民供水价格,建议地方政府给予供水企业一定的补贴支持或政策优惠。

其四,供水价格需要平衡基础服务和个性化增值服务之间的关系。

傅涛认为,供水行业的服务属性需要强化,供水价格应该是供水质量和供水服务的对价。供水服务应包含基础服务和个性化增值服务。好比铁路有普快和高铁之分,公路有国道和高速公路之分,飞机有经济舱和公务舱之分,供水服务也要努力往这个方向寻求突破。即使在总体服务上很难做出整体突破,在供水单元上也可以做专业化、外部化的尝试,打破固定思维和属地限制,比如入户设备保修业务、区域热线服务中心、智能服务租赁等。

这层含义在《规范水电气暖收费》中也有所体现,“对供水企业设施产权分界点以后至用水器具前用户个性化需求的延伸服务等,允许收取合理费用,实行明码标价和清单管理,明确服务项目、服务内容。”因此,对于供水企业来说,可以在基础服务和增值服务间找到平衡,提升企业的经营水平。

傅涛补充,在“后疫情时代”,供水作为最不可或缺的公共服务之一,其卫生安全保障显得更加重要,需要进一步提升供水安全的稳定性和保障能力、提升供水服务的质量和效率。在“新基建”的发展机遇下,在智慧化转型升级的要求下,供水需要更多的重视和投入。

结语:

希望基于以上几点共识性建议,本次的政策修订能够发挥更大的作用,给优化营商环境和供水行业的可持续发展带来更多的助力。线上研讨会的成果,我们正在汇总整理中,之后将以参与方共同的名义一起提交给国家发改委。对于三份价格政策,如果供水企业还有补充反馈的意见和建议,欢迎联系E20供水研究中心。

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